Hoe de RUG haar beloftes brak en jij geen beter onderwijs kreeg

Hoe de RUG haar beloftes brak en jij geen beter onderwijs kreeg

Door Bram Omvlee, Hidde Luchtenbelt en Jasper Been

Samenvatting:

• De Rijksuniversiteit Groningen is haar belofte om 18 miljoen euro extra te investeren in het verbeteren van haar onderwijs niet na gekomen.
• De RUG deed deze belofte na het afschaffen van de basisbeurs. Dit zou pas vanaf 2018 tot kwaliteitsverbetering leiden, terwijl de basisbeurs al in 2015 werd afgeschaft. De voorinvesteringen waren dus ter compensatie voor de studenten van 2015, 2016 en 2017, die anders buiten de boot zouden vallen.
• De Algemene Rekenkamer publiceerde onlangs al een rapport waarin zij stelt dat het onwaarschijnlijk is dat Nederlandse universiteiten de toegezegde hoeveelheid aan voorinvesteringen hebben gehaald.
• De Rijksuniversiteit deed alsof reeds geplande investeringen in masteronderwijs en de universiteitsbibliotheek vielen onder de voorinvesteringen. De werkgroep Onderwijs en Onderzoek van DAG vond deze investeringen echter al terug in eerder verschenen documenten.
• Op de website van de VSNU, de parapluorganisatie van Nederlandse universiteitsbesturen, beweerde de RUG vervolgens de investeringen in het master-onderwijs van 30 tot 35 miljoen te hebben verhoogd. DAG concludeert dat dit onwaar is, gezien het bedrag van 35 miljoen euro al in een RUG-document uit maart 2014 terug te vinden.
• De RUG legt de bal bij de minister van OCW. Volgens het RUG-bestuur maakten zij oorspronkelijk de afspraak dat alle investeringen in het onderwijs mochten meetellen als voorinvestering.
• DAG kan niet anders concluderen: de RUG heeft geen cent extra uitgegeven.

Voorinvesteringen

In 2014 beloofden de Nederlandse universiteiten aan de minister van Onderwijs dat zij zouden ‘voorinvesteren’ in de kwaliteit van hun onderwijs. De reden hiervoor was dat studenten in de jaren 2015, 2016 en 2017 geen basisbeurs zouden ontvangen, maar daar nog niets voor terug zouden zien: het extra geld dat door het leenstelsel vrij komt is pas vanaf 2018 beschikbaar voor universiteiten.

Universiteiten beloofden de minister om de investeringen die pas vanaf 2018 mogelijk waren, naar voren te halen. Door reeds in 2015, 2016 en 2017 te investeren konden ook de huidige generatie studenten profiteren van een kwaliteitsverbetering. Wel zo eerlijk. Deze voorinvesteringen zouden door universiteiten met hun eigen geld gefinancierd worden en in totaal 200 miljoen euro bedragen. De voorinvesteringen zouden ten goede komen aan de onderwijskwaliteit, onderwijsgebonden onderzoek en moderne faciliteiten.

De afspraak tussen de minister en de VSNU is opgenomen in de kamerstukken omtrent het invoeren van het leenstelsel. De Tweede Kamer ging ervan uit dat er in de jaren 2015 tot en met 2017 jaarlijks 66.7 miljoen euro door universiteiten geïnvesteerd zou worden. Deze afweging is nog steeds terug te vinden op de websites van de PvdA, GroenLinks en D66. D66 schrijft dat ‘studenten die als eerste lichting gebruik maken van het studievoorschot al profiteren van een jaarlijkse extra investering.’ De PvdA benoemt expliciet de afspraak met de universiteiten: ‘Hoewel het studievoorschot pas over enkele jaren geld oplevert hebben we met hogescholen en universiteiten afgesproken dat zij nu al extra investeren in de kwaliteit van het onderwijs’.

Uit een recent rapport van de Algemene Rekenkamer blijkt echter dat de toegezegde hoeveelheid voorinvesteringen waarschijnlijk niet gehaald is. De rekenkamer concludeert dat slechts een derde van de door universiteiten toegezegde hoeveelheid voorinvesteringen daadwerkelijk is gerealiseerd. Van de andere tweederde is het onbekend of dit wel als voorinvestering te kwalificeren valt of is vastgesteld dat de investeringen geen voorinvesteringen waren (zie tabel).

¹

Op het rapport van de Algemene Rekenkamer kwam veel kritiek vanuit de Vereniging van Nederlandse Universiteiten (VSNU). Zij beweert dat de Algemene Rekenkamer een andere definitie van voorinvestering hanteerde dan de VSNU met de minister had afgesproken. Daarom hebben wij deze twee verschillende definities naast elkaar gelegd.

Volgens de Algemene Rekenkamer is een investering een voorinvestering als:

1. Er een nieuw plan wordt geïntroduceerd, of;

2. Een plan dat pas later zou worden uitgevoerd eerder wordt uitgevoerd, of;

3. Er meer geld wordt uitgetrokken voor een bestaand plan dan eerder was begroot.

Daarnaast moet deze investering aan de volgende criteria voldoen m.b.t. de herkomst van het geld dat voor de investering wordt gebruikt:

1. De investering is niet van buitenaf gesubsidieerd, maar is een besteding uit eigen middelen, en;

2. De investering mag niet ten koste gaan van lopende plannen en uitgaven op het gebied van onderwijskwaliteit, en;

3. De investering draagt bij aan een verbetering van de kwaliteit van het onderwijs in 2015, 2016 en/of 2017.

Een voorinvestering moet dus volgens de Algemene Rekenkamer resulteren in een totale verhoging van uitgaven die niet van tevoren al gebudgetteerd was. Kortgezegd, iets extra’s.

De definitie van een voorinvestering die de VSNU hanteert, verschilt met de definitie van de Algemene Rekenkamer. Het verschil zit hem niet in het eerste deel: ook de VSNU vindt dat een plan nieuw moet zijn, eerder dan gepland moet worden uitgevoerd, of ergens meer geld voor moet worden uitgetrokken. Het verschil zit hem in de financiering: de VSNU zegt dat universiteiten met de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap hebben afgesproken dat zij budget vrij moeten maken ‘’door onttrekking aan hun reserves, een herschikking binnen hun begroting of een combinatie van beide’’. De VSNU geeft als voorbeeld dat er een universiteit is geweest die een bewuste keuze heeft gemaakt om minder te investeren in onderzoek en faciliteiten en dit ten goede heeft doen komen van de investeringen in onderwijs.² De minister van OCW geeft ten slotte aan dat voorinvesteringen tenminste gericht moeten zijn ‘op versterking van de kwaliteitsverbetering van het hoger onderwijs.’³

Een herschikking binnen de begroting kan volgens de VSNU en de minister dus óók leiden tot voorinvesteringen omdat er op deze manier een versterking van kwaliteitsverbetering kan worden gerealiseerd in onderwijs, onderzoek of faciliteiten. DAG en de Algemene Rekenkamer vinden dit vreemd. Immers, waar kun je bij een universiteit geld vandaan halen dat nog niet geïnvesteerd wordt in onderwijs, onderwijs-gebonden onderzoek of faciliteiten? De Algemene Rekenkamer stelt in een reactie dat het verschuiven van geld niet leidt tot extra bestedingen, maar slechts leidt tot substitutie van de ene uitgave voor een andere.⁴ Dit zou voor studenten uit de periode 2015-2017 dus niet leiden tot extra onderwijskwaliteit.

De onenigheid tussen de VSNU en de Algemene Rekenkamer is de afgelopen weken in de media doorgemodderd. Hoewel DAG sympathiseert met de definitie van de Algemene Rekenkamer, vinden wij het van belang voor dit onderzoek om beide definities mee te nemen. Wij hebben daarom de vermeende voorinvesteringen van het RUG-bestuur aan de meest vergaande definitie, die van de VSNU, getoetst.

Voorinvesteringen aan de RUG

Financiële verantwoording uit het Jaarverslag 2016:

De Algemene Rekenkamer wil in haar rapport niet ingaan op de prestaties van individuele universiteiten. Ook op RUG-specifieke vragen van DAG kan de Algemene Rekenkamer niet reageren, aangezien de toezegging om te voorinvesteren ‘sectorbreed’ was. Het RUG-bestuur heeft echter wel een financiële verantwoording aan de academische gemeenschap opgenomen in haar jaarverslag van 2016 (zie de tabel hierboven). De RUG beloofde haar academische gemeenschap om in totaal 18 miljoen euro te reserveren voor voorinvesteringen: 5 miljoen in 2015, 6 miljoen in 2016 en 7 miljoen in 2017. Volgens de jaarverslagen en begrotingen is dit geïnvesteerd in de investeringsagenda en in de verbouwing van de Universiteitsbibliotheek.

⁵

Investeringsagenda

De voorinvesteringen in onderwijs en onderzoek doet de RUG in haar investeringsagenda. Deze agenda wordt ingezet voor het ontwikkelen van nieuwe mastertracks. Uit het jaarverslag blijkt dat de RUG hiermee faculteiten de mogelijkheid wil bieden om een helder en attractief onderzoeksprofiel te realiseren en daarbij horende master-opleidingen. Faculteiten konden voorstellen doen voor nieuwe mastertracks en bijbehorend onderzoek financiering aanvragen uit de investeringsagenda. In de begroting van 2015 lezen we dat de investeringsagenda aansluit bij het Strategisch Plan van de universiteit en dat er 35 miljoen euro voor gereserveerd is.⁶ Uiteindelijk werden er 58 aanvragen gedaan, waarvan er 27 zijn gehonoreerd, voor een totaalbedrag van 36,3 miljoen euro.

De RUG stelde in haar verantwoording aan de VSNU in 2015 dat de investeringsagenda met vijf miljoen euro naar 35 miljoen euro is verhoogd vanwege de invoering van het studievoorschot.⁷ Opvallend, want in haar eigen verantwoording in haar jaarverslag van 2016 stelt het RUG-bestuur dat zij voor 2015 slechts drie miljoen euro had begroot (2 miljoen voor onderwijs en 1 miljoen voor onderzoek). Reden om eens goed te kijken naar hoeveel voorinvesteringen en daadwerkelijk gedaan zijn in de investeringsagenda.

Om aan de definitie van de VSNU te voldoen moet het RUG-bestuur ofwel een nieuw plan initiëren, ofwel een plan eerder uitvoeren dan gepland, ofwel meer geld uittrekken voor een reeds bestaand project. Hierbij kan zij zowel geld vrijmaken uit de reserves als herschikken binnen de begroting.

Indien het RUG-bestuur haar uitgaven aan de investeringsagenda daadwerkelijk heeft opgehoogd (met vijf miljoen euro) dan heeft zij in het kader van de definitie van de VSNU een voorinvestering gerealiseerd. Om dit te controleren heeft DAG de universiteitsraadsstukken doorgenomen in de periode 2014-2015, toen de investeringsagenda werd geïnitieerd en vastgesteld. DAG heeft moeten vaststellen dat er in geen van de stukken omtrent de investeringsagenda wordt gerept van 30 miljoen euro of de verhoging naar 35 miljoen euro in het kader van de voorinvesteringen.

Van de website van de VSNU⁸:

Het kan echter best zo zijn dat een verhoging zonder onderliggende documentatie heeft plaatsgevonden. Een bestuur hoeft namelijk niet al haar overwegingen in documenten te staven. Daarom is het belangrijk wanneer het bedrag van 35 miljoen euro voor het eerst genoemd is in de documentatie.

Hier zit de crux. Reeds op 26 maart 2014 werd het bedrag van 35 miljoen euro genoemd in een Bestuurlijk Overleg met de faculteit Rechtsgeleerdheid.⁹ Dat is twee maanden voordat de universiteiten aan de minister beloofden om 200 miljoen euro aan voorinvesteringen te realiseren (27 mei 2014¹⁰). Ruim voordat universiteiten besloten om voorinvesteringen te doen, had het RUG-bestuur dus al besloten om 35 miljoen euro vrij te maken voor haar investeringsagenda. De bewering van de RUG op de website van de VSNU is dus onwaar.

DAG stelt tevens vast dat het altijd de intentie van het RUG-bestuur is geweest om de investeringsagenda in 2015 te laten in gaan. Uiteindelijk werd in april 2015 definitief vastgesteld om 36,3 miljoen euro te verdelen onder de door de faculteiten ingediende plannen. Een deel van deze plannen is toen direct van start gegaan. Daarmee is de investeringsagenda niet versneld gestart in het kader van de voorinvesteringen. Het blijkt zelfs dat de investeringsagenda ernstige vertraging heeft opgelopen. In de begroting van 2018 lezen we dat een groot deel van de toegekende middelen voor projecten in verband met de uitvoering van de investeringsagenda in 2015 en 2016 niet is besteed. Het RUG-bestuur heeft daarom besloten om de niet bestede middelen terug te halen en deze op basis van een geactualiseerde begroting weer aan de algemene inkomsten van faculteiten toe te voegen.¹¹ Hoewel de oorzaak hiervoor wellicht buiten het RUG-bestuur ligt, is het zelfs voor de reeds geplande investeringen voor een groot deel niet gelukt om de kwaliteit van het onderwijs, onderzoek of faciliteiten in de jaren 2015, 2016 en 2017 te verbeteren.

Ten slotte is het goed om het verschil tussen de begrote 35 miljoen en uiteindelijk vrijgemaakte 36.3 miljoen euro te duiden. In geen van de RUG documenten wordt dit verschil specifiek behandeld. Het verschil is dus ook nooit toegeschreven aan de voorinvesteringen. Het ligt voor de hand om te concluderen dat er simpelweg te veel goede projectvoorstellen waren ingediend door faculteiten, waarop het RUG-bestuur besloten heeft om meer projecten te honoreren. Hoewel de 1.3 miljoen euro als extra investering benoemd zou kunnen worden, heeft DAG hier geen verder onderzoek naar gedaan omdat inmiddels duidelijk is dan een groot deel van de investeringsagenda vertraging heeft opgelopen en omdat de 1.3 miljoen euro nooit in verband is gebracht met voorinvesteringen. Hiermee zijn er geen extra investeringen gedaan in 2015, 2016 of 2017.

Concluderend was de investeringsagenda van de RUG geen nieuw plan, is het niet eerder uitgevoerd dan aanvankelijk gepland, is er geen extra geld voor uitgetrokken en is zij niet het gevolg van een herschikking op de RUG begroting.

Investeringen in de Universiteitsbibliotheek

De ouderejaarsstudenten van de RUG weten nog goed hoe hard de Groningse Universiteitsbibliotheek toe was aan een opknapbeurt. Naast dat het pand een oude en ietwat verloederde indruk maakte, waren er veel te weinig studieplekken beschikbaar. Elke tentamenperiode was het vechten om een studieplek. Het RUG-bestuur gaf daarom, toen bekend werd dat er voorinvesteringen moesten worden gedaan, aan om deze te doen in het realiseren van meer studieplekken in de Universiteitsbibliotheek. Het RUG-bestuur stelde in het jaarverslag van 2016 dat zij zeven miljoen euro aan voorinvesteringen heeft gedaan in de Universiteitsbibliotheek. Wederom controleren we deze stelling aan de hand van de VSNU definitie.

Op 1 oktober 2012 besloot het RUG-Bestuur een masterplan te zullen ontwerpen voor de renovatie van de Universiteitsbibliotheek.¹² Op 6 december 2012 werd in de Universiteitsraad toegezegd dat de vraag naar meer studieplekken in de Universiteitsbibliotheek in dit masterplan zou worden meegenomen.¹³  Op de website van de RUG valt te lezen dat dit plan reeds in januari 2014 is vastgesteld.¹⁴ In dit masterplan werd al uitgegaan van de uiteindelijk gerealiseerde 2200 studieplekken. Daarmee staat vast dat het realiseren van 2200 studieplekken geen nieuw plan was en in dit licht dus niet als voorinvestering kwalificeert.

Wellicht dat de renovatie van de universiteitsbibliotheek eerder is uitgevoerd dan gepland? In het masterplan werd nog uitgegaan van een start in september 2014. Uiteindelijk is pas begonnen met de renovatie van de UB in februari 2015. De start van de renovatie is dus niet vervroegd maar uitgesteld. De renovatie van de UB is echter wel versneld uitgevoerd. Bij de heropening van de Universiteitsbibliotheek in mei 2017 schreef de RUG dat zij aanvankelijk gekozen had voor een trage bouw met oplevering in 2018, maar uiteindelijk vanwege tijdswinst besloot om de verbouwing toch te versnellen.¹⁵ Dit zou als voorinvestering opgevat kunnen worden, ware het niet dat de versnelling niet is geëist door het RUG-bestuur zodat studenten uit 2015, 2016 en 2017 ook profiteren van een kwaliteitsverbetering. Uit een bericht op de website van de RUG en uit notulen van een universiteitsraadvergadering blijkt dat het de aannemers waren die twee deelprojecten konden samenvoegen en dat het uiteindelijke besluit om te versnellen door de Universiteitsbibliotheek zelf is genomen. Er is dus geen besluit genomen door het RUG-bestuur om in het kader van de voorinvesteringen de verbouwing van de UB te versnellen.¹⁶¹⁷

Om alle twijfel hierover weg te nemen hebben we dit voorgelegd aan vicevoorzitter van het College van Bestuur Jan de Jeu, tijdens een Universiteitsraadvergadering van 15 februari jongstleden. Op de vraag of er voor de in 2015 begrootte twee miljoen euro iets extra’s gedaan is aan de renovatie van de Universiteitsbibliotheek was de Jeu zonneklaar: ‘’het antwoord daarop is nee.’’¹⁸ Het extra geld is dus niet gebruikt om iets extra’s te financieren. Daarmee leiden de zeven miljoen euro niet tot de door de minister van OCW gewenste versterking van onderwijsverbeteringen.

Concluderend stellen we dat de renovatie van de universiteitsbibliotheek en het verhogen van het aantal studieplekken geen nieuw plan was. Daarnaast is het plan niet versneld uitgevoerd als gevolg van de afspraak om voorinvesteringen te doen.

Een derde definitie

Wat is de verklaring voor het feit dat het RUG-bestuur niet voldoet aan de afspraken die zij maakte met de academische gemeenschap? De DAG-fractie in de universiteitsraad bevroeg het College van Bestuur. De reacties waren opmerkelijk. Op de opmerking dat er in Groningen projecten als voorinvesteringen zijn aangemerkt die allang aangekondigd en gebudgetteerd waren antwoorde Sibrand Poppema, voorzitter van het CvB: ‘en dat mocht! En dat mocht ook van de minister!’¹⁹ Jan de Jeu, de vicevoorzitter, meldde een maand eerder al dat: “de afspraak met de minister was dat ook investeringen die al gepland waren mochten genoemd worden als voorinvestering, als het maar ten goede kwam aan de kwaliteit van het onderwijs”.²⁰

Er lijkt dus een derde definitie te zijn, volgens welke elke vorm van investering in het onderwijs als voorinvestering gekwalificeerd kan worden. Opmerkelijk is dat het College van Bestuur expliciet de bal bij toenmalig minister van OCW Jet Bussemaker neerlegt. Een letterlijke passage uit de universiteitsraad vergadering van 29 maart 2018 met Sibrand Poppema, die tevens vicevoorzitter is van de VSNU:

Poppema:

Alle definities zijn allemaal achteraf. Aanvankelijk heeft de VSNU ingestemd met deze hele actie op basis van het feit dat werd gezegd u mag ook dingen die u al doet die leiden tot verbetering van het onderwijs meetellen. U mag gebouwen meetellen, u mag van alles en nog wat. Dat is het allereerste bod geweest van de minister aan de VSNU, waardoor de VSNU destijds akkoord is gegaan.

DAG:

Ik zou graag zien dat hier enige documentatie van is want het is zeker niet meer wat de minister nu vindt en ook in het rekenkamerrapport wordt de hele tijdlijn van afspraken langs gegaan op zoek naar een definitie naar wat er eigenlijk afgesproken is. En deze definitie heb ik nergens kunnen vinden, dus als u die voor mij heeft, zal ik dat fijn vinden.

Poppema:

Nee die is er niet, want dit waren de mondelinge afspraken tussen de VSNU en de minister. En ik weet nog heel goed dat we in de vergadering zaten en zeiden: nou als dat het is, dan kunnen wij akkoord gaan. Dat was iets waarop hele korte termijn van de VSNU werd gevraagd om akkoord te gaan. Zo is het gegaan. En er is vervolgens geen goede afspraken gemaakt door het ministerie met de sector over wat de criteria waren. Nogmaals: de criteria van de Rekenkamer zijn achteraf gemaakt en zijn criteria waar wij het niet mee eens zijn.

Volgens het College van Bestuur van de RUG bestaan er dus mondelinge afspraken tussen de minister van OCW en de universiteitsbesturen over de voorinvesteringen. In deze afspraken kunnen reeds geplande en gebudgetteerde plannen ook als voorinvestering aangeduid worden, wat de uitkomsten van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer kan verklaren.

Onduidelijk is of deze afspraken ook werkelijk bestaan. De minister en de VSNU hebben nooit gecommuniceerd over mondelinge afspraken en ook de Algemene Rekenkamer is ze niet tegengekomen. De Tweede Kamer zal dit aan de nieuwe minister van onderwijs moeten voorleggen. Het grote vingerwijzen is in ieder geval in volle gang. De student, zonder basisbeurs, is daarvan de dupe.

Conclusie

De hamvraag is: zijn er door het RUG-bestuur de afgelopen drie jaar investeringen gedaan die niet gedaan zouden zijn zonder het afschaffen van de basisbeurs? Het antwoord is nee: zowel voor de Universiteitsbibliotheek als de investeringsagenda geldt dat: 1. zij ruim voordat de VSNU met de minister van OCW afsprak om te voorinvesteren al geïnitieerd waren, 2. er aan deze plannen geen extra investeringen zijn toegevoegd, 3. zij niet vervroegd zijn uitgevoerd als gevolg van de beloofde voorinvesteringen en 4. er geen sprake is van een herschikking van middelen om de plannen te financieren.

Concluderend moeten we dus stellen dat studenten die in 2015, 2016 en 2017 aan de RUG studeerden niet zijn gecompenseerd voor het verlies van hun basisbeurs. Het RUG-bestuur heeft geen extra investeringen gedaan die de kwaliteitsverbetering van onderwijs, onderzoek of faciliteiten hebben versterkt, maar het label ‘voorinvestering’ op reeds geplande investeringen geplakt. Oude wijn in nieuwe zakken.

Bronnen: